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张军的博客

复旦大学中国经济研究中心主任

 
 
 

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改革记述(10) 分灶吃饭  

2008-02-23 08:31:53|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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改革记述(10)

“分灶吃饭”

张军

在1978年的农村土地承包制开始以后不久,中央与地方的财政关系也很快进入到了一个以“包干”为特征的过渡体制。“包干”或者“承包”二字是中国民间对一种简单的合约形式的俗称。长期以来,私人产权的所有制是中国经济改革中的一个意识形态“禁区”,而“包干”的含义不仅通俗易懂,而且很容易被改革当局普遍接受,因为谁都知道,在“包干”或“承包”中,政府依然拥有最终的所有权。以我之见,所有权与使用权的分离乃是中国经济改革的一个非常重要的创举。没有了它,其它则都不存在。中国30年来的经济体制转型基本上就是依赖“包干”或“承包”这种大家都容易接受的本土的方式展开和推进的。

就这样,进入经济改革时期之后,中央与地方的财政关系开始了以地方与中央签订财政上的“承包”协议为主,形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。这种财政体制也时常被称为财政上的“分灶吃饭”。但其间因为国有企业改革政策的推行,也使得中央与地方的财政体制相应地做出了一些调整。

1982年,国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》,决定除了三个直辖市之外,其余地方均实行形式各异的财政包干体制,即实行所谓的“分灶吃饭”。这个规定的主要内容是对财政收入进行分类,划分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。而财政支出按照企业事业单位的行政隶属关系进行划分,地方财政在划分的收支范围内多收多支、少收少支,自求平衡。但是,由于各地区的经济发展水平和初始的财政条件不同,在实际执行过程中各地区的包干方案是有所不同的。根据钟晓敏教授的分析,在1980年到1985年,大概有四类方案在不同的地区得到了执行。

第一类是执行标准的“划分收支、分级包干”的体制。执行这一体制的是四川等15个省。这15个省根据1979年的收支预计数作为基数,收大于支的按比例上缴中央,收少于支的,不足部分由中央从工商税中安某一比例进行调节。中央承诺这个方案一定五年不变,地方自求财政平衡。第二类执行的是特殊的地方预算财政体制。这类体制主要是在新疆等五个少数民族自治区和几个视同民族自治区待遇的省。根据这个方案,这些地区除了继续享受原来的特殊待遇之外,也参照第一类方案划分收支范围,确定中央的补助金额,并保证每年增加5%,五年不变。地方的收入增长全部留归地方。第三类方案的设计针对了广东和福建两省。在这两个省实行“划分收支、定额上缴或定额补助”。这个特殊的政策是为了配合开放和经济特区的建设。第四类就是江苏的试点方案。在1980年后,江苏继续按照试点办法执行,即实行“固定比例包干”的体制。但是实际上在1981年后江苏也实行了上面第一类的包干体制。

在1980年中央决定实行财政包干的基本体制之后,决策者本来的想法是把这种“分灶吃饭”的体制作为临时的过渡安排,只准备实行5年。因为在当时的改革设计中,准备后来实行按照税种划分中央与地方的财政收入的。甚至在1986年国务院准备的“价税财金贸”配套改革方案时曾准备以“分税制”取代“分灶吃饭”体制的。后来这个配套改革方案流产之后,国务院反而决定要将这个财政包干的体制继续执行下去,而且在1988年向更大的范围推广了。

1988年的财政大包干体制基本延续了1980的体制模式,而且因为把新兴的“计划单列市”也纳入了财政包干的范围,结果涵盖的地区达到了37个省、直辖市、自治区和计划单列城市。具体而言,财政包干的安排实际上有六大类:(1)收入递增包干。以1987年的决算收入和地方支出为基数,参照近几年的收入增长,确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例。在递增率以内的收入,按确定的留成和上解比例在中央与地方之间分成;超过递增率的收入全部归地方。达不到递增率的由地方自行解决。实行这种体制的有北京、河北、辽宁等10个省市。(2)总额分成。根据前两年的财政收支状况,核定收支基数,以地方支出占总收入的比重确定地方的留成和上解中央的比例。天津、山西和安徽3省实行了这个体制。(3)总额分成加增长分成。这种办法是在“总额分成”基础上增加的收入再进行与中央的比例分成。实行这个体制的是大连、青岛和武汉3个计划单列市。(4)上解额递增包干。以1987年上解中央的收入为基数,每年按照一定比例递增上解。广东(包括广州)和湖南采用了这个体制。(5)定额上解。按照原来核定的基础,收入大于支出的部分,确定固定的上解数额。上海、黑龙江和山东实行了这个定额上解的体制。(6)定额补助。按照原来核定的基础,支出大于收入的部分,实行定额补助。实行这种包干办法的有吉林、江西等15个省市(区)。

作为一种固定租合约的变种,五花八门的财政承包的体制至少在边际上改变了地方政府的激励,应该会显著提高地方政府对增加收入的努力。这个问题我们会在以后结合一些重要的经济学研究的文献专门讨论。不过,这种财政上的分权体制也产生了很多负面的结果。最明显的结果是地区之间的“待遇”不平衡。比如,在1980年代中期,上海每年上缴中央财政120亿元左右,而广东在其经济迅速发展之后上缴额依然只有10多亿元。另外,经济学家也认为,财政承包制度还造成了地方经济之间的相互封锁,有碍市场的整合。 

从统计上看,财政承包制度的大面积推行的确逐步改变了政府预算财政的增长格局和中央财政的相对地位,集中表现在财政预算收入的增长开始出现落后于GDP增长的趋势,中央财政也出现相对下降的趋势。政治学家王绍光在《分权的底线》(1997)对1978-1994年间出现的这个财政现象有过这样一段描述:“中国的政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%,下降20多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降,但跌幅要小一些。结果,预算赤字持续增加。更耐人寻味的是,目前各级政府的资金都严重短缺。中央政府的财政状况尤其糟糕,其在国家财政收入中的比重大幅下滑,从改革前的约60%降至1994的不足33%。到1995年,中央政府的开支中有50%多是靠国内外借债维持的。尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加,它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在三分之二的省份里缩小了10%还多。我们完全可以说,地方和中央政府都陷入了严重的财政危机”。

王绍光对中国的财政分权为什么会导致总政府预算收入占GDP的比重下降给出了一个有意思的解释。他认为,中国的财政承包制本来是为了调动地方政府的积极性,刺激他们加大征税的力度,从而使中央和地方都能从税收增长中获益。然而其结果并非如此。不仅财政紧张造成了中央和地方政府之间的矛盾,而且财政的紧张却出现在中国持续的经济增长期间。这是一个悖论。用他的话说,这个悖论的根源是,中国的财政体制的设计让中央和地方政府都拥有了太多的自由裁量权,这为机会主义行为盛行开了方便之门。中央和地方都指望从机会主义作法中得到好处,但结果双方都以财政收入不断下降而告终(相对于GDP),原因是他们陷于典型的囚徒困境之中。  

的确,很多学者都指出了在1980年代以来频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性的问题。例如,以研究中央-地方关系为专长的经济学家黄佩华(Christine Wong)也提到,中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额,采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金。她列举的事件包括:从1981年起,国家每年发行国库券,并向地方借款;1983年起开征能源交通重点建设基金,并将骨干企业收归中央;1987年,发行电力建设债券;1988年取消少数民族定额补助递增规定。除此之外,中央还陆续出台一些被戏称为“中央请客,地方拿钱”的增收减支措施,致使财政包干体制变得很不稳定,挫伤地方积极性。而地方在此条件下也发展出一系列应对中央的策略性办法。这些中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理,使中央与地方的财政关系具有了一个复杂的博弈性质。

栽《经济观察报》2008年2月23日

 

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