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张军的博客

复旦大学中国经济研究中心主任

 
 
 

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改革记述(11)1994年的分税制  

2008-03-10 18:58:53|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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改革记述(111994年的分税制

张军

我在上一篇文章中记述了1980年代以来在中央与地方财政分配中实行的“分灶吃饭”体制。但是这种向下分权的财政体制却缺乏稳定性。尤其是,它导致中央财政收入的不稳定和捉襟见肘的尴尬局面不断出现,从而中央不得不频繁不断地去修改、甚至去破坏这个体制。例如,以研究中央-地方关系为专长的经济学家黄佩华(Christine Wong)教授提到,中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额,采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金。她列举的事件包括:从1981年起,国家每年发行国库券,并向地方借款;1983年起开征能源交通重点建设基金,并将骨干企业收归中央;1987年,发行电力建设债券;1988年取消少数民族定额补助递增规定。除此之外,中央还陆续出台一些被戏称为“中央请客,地方拿钱”的增收减支措施,致使财政包干体制变得很不稳定,挫伤地方积极性。面对中央对财政体制不断做出的单方面的随意修正,地方也发展出一系列应对中央的策略性办法。中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。

针对这种现象,张闫龙在“财政分权与省以下政府间关系的演变”一文中曾特别提到过一个重要的细节。他说,那个时期中央相关政策文件的一些措辞可以清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如,国务院1988年发布的多个文件中的结尾处反复有这样的文字:“……各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策,发展经济,管好财政。要进一步加强全局观点,体谅中央的困难,正确处理中央和地方的利益关系”;“要严格执行财政、财务制度,加强审计监督。各地实行财政包干办法以后,要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来,不能违反税收管理权限,擅自减税免税;不能把预算内的收入转移到预算外,或者私设‘小金库’”;“各项开支要严格按照国家有关规定支付,不能违反财务制度、会计制度;所有收支都要按规定如实反映,不得打“埋伏”、报假帐。凡是违反财政纪律或弄虚作假的,审计部门要认真检查处理,问题严重的,要给予纪律处分”;“要加强对财政工作的领导,积极支持财政部门履行自己的职责,严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度,不得越权行事,自作主张,影响全局,更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题”。

地方不努力征税的这个对策性行为有助于解释财政包干制度下预算收入的增长为什么趋于下降。可是,如果以此相信地方政府没有从地方的经济增长中获得更多的收入控制,那就错了,否则我们不能解释是什么为地方经济的增长提供了强有力的正面的激励。正如国务院的文件提醒的那样,“把预算内的收入转移到预算外,或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。这个更复杂的问题把我们引向了一个非常独特的中国现象,那就是地方预算外收入的存在和增长。

在中国,预算外收入并不是财政分权改革的产物,它在计划经济时期就已经存在,但是那个时候的规模比较小,与改革后时期不可同日而语。在1980年代中央与地方财政分权之后,预算外收入迅速演变成为一个庞大的地方收入来源。预算外收入的构成和来源并没有固定的模式,但都是地方政府自收自支不纳入预算管理的收入。一般包括地方财政部门管理的预算外资金(如各种税收附加和基金、集中事业单位的经营性收入、集中企业单位的收费等)、行政事业单位管理的预算外资金(如地方政府的税收附加和基金、行政事业单位的收费等)、国有企业的预算外资金(如部分折旧上缴、部分利税的上缴等)以及由地方政府管理的社会保障基金等。根据国家统计局的数据,由于预算外资金的增长,到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元,是当年预算内财政收入的97.7%。

1993年11月,中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》,明确提出了整体推进的改革战略,其中包括要在1994年起建立新的政府间财政税收关系,将原来的财政包干制度改造成合理划分中央与地方(包括省和县)职权基础上的“分税制”。这里要提一下的是,分税制的方案早在1986年前后就有所准备和研究,但后来由于一些众所周知的原因被搁浅了。1992年也曾恢复过分税制的试点。但是到了1993年12月15日,国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》之后,分税制方案的细则才得以公开。

简单地说,分税制预算财政管理体制的主要内容是:(1)中央和地方明确划分了各自的政府事权和财政支出的范围;(2)中央和地方明确划分了各自财政收入的范围,明确划分了中央税、地方税和中央与地方共享税;(3)建立了中央对地方的转移支付制度,即税收返还和专项补助以帮助实现地区平衡。此外,还清理地方的预算外资金,取消或减少了大量的政府收费项目;推行以增值税为主体的间接税制度,统一个人所得税等。

中央与地方共享的预算收入主要来自增值税和资源税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的品种划分,陆地资源税全部作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易印花税在1994年的时候确定为中央与地方五五分成,但2002年起改为中央分享97%。

分税制体制建立之后,中央预算收支占全部预算收支不断下降的趋势得到根本的扭转。中央财政收入占总财政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趋势,从40.5%下降至22.0%,而实行分税制后,该比例得以显著上升。2003年中央财政收入占总财政收入中的比重已达54.6%。地方的财政收入从1994年前的70%左右下降到1994年后的50%左右。

这个结果是否暴露出分税制设计本身的问题在经济学家之间是有争议的。一些经济学家认为,中央的收入当中有相当的一部分实际上返还给了地方政府。因此,中央的预算收入并没有统计上所显示的比重那么高。但大多数经济学家的看法是,即使考虑了转移支付,1994年的财政体制的改革总体上还是只涉及了财政体制的收入方面,而仍然保留了改革前的带有计划经济色彩的支出责任体制,让地方政府扮演着中央政府的支出代理人的角色。因此,1994年的分税制改革使地方政府相对中央政府的支出比例大幅度提高了,这是事实。但地方财政支出的比例在近20多年中变化并不大,基本稳定在60%以上。实际上,在2002年,地方政府在全部预算收入中的比重大约为45%,但却负担了全部预算支出的70%。即使把中央的返还收入考虑进来,也不足以达到收支的平衡。更重要的是,财政体制的改革又没有为提高地方政府的融资提供更多的选择机会;实际上,在1994年分税制改革之后,在地方政府层面上切断了收入与支出需求的联系,使地方政府、尤其是落后地区的政府负担加重了。

很多后来的研究都发现,即使有中央的税收返还和专项补贴,但分税制的实行似乎没有能够在平衡地区收入差距方面发挥更大的作用。1994年为了推进分税制,赢得富裕省份的支持,中央采取了保障地方不少于1993年收入基数的让步政策。中央政府从专享税和分享税中取得的收入如果超过了1993年中央税改前的收入,将多出的部分返还给地方政府,以保障地方政府在实行分税制后的实际收入不低于该地区1993年的水平。对于超出1993年基数的收入,中央与地方按照7比3的比例分成。由于1993年地方有做大“基数”的策略性动机,结果使得中央的返还收入负担过大,直接影响了用于平衡地区收入差距的财政能力。

黄佩华在“21世纪的中国能转变经济发展模式吗?(2005)指出,也因为中央与地方的共享税和税收返还的主体是增值税,而增值税主要来自制造业和服务业部门,因而分税制和主要建立在税收返还基础上的中央转移支付在实际上是一个扩大地方财政能力差距而更有利于富裕和发达的地区的财政体制。她的计算发现,分税制改革后的1998年与1990年相比,最富裕的5个省份的GDP占比高了3个百分点,而最贫穷的5个省份的GDP占比在同一时间内则下降了1个百分比。这表明,发达地区和落后地区在经济发展和财政收支上的差距是在继续扩大之中而没有得到扭转。

 

(2008年3月10日<经济观察报>)

 

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