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张军的博客

复旦大学中国经济研究中心主任

 
 
 

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改革记述13: 中国的分权给经济学贡献了什么?  

2008-04-12 09:43:53|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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改革记述13:

中国的分权给经济学贡献了什么?

张军

上一篇文章我谈到,作为一个大国,分权在中国现代经济发展中占有的重要地位是不容易怀疑的。如果用地方政府支出的相对比重来衡量,中国甚至算得上当今世界上最分权的国家了。例如,1997年的世界发展报告《变革世界中的政府》提供的数据显示,在发达国家,省(州)级政府财政支出占各级政府支出总额的平均比重只有30%左右,最分权的加拿大和日本也只有60%。在1990年代,发展中国家的平均比重是14%,转型经济是26%,美国也不到50%。而中国的省级财政支出十几年来一直维持了占全国财政支出的将近70%。因此,在中国这个经济体制里面,分权的结构很自然就会被中国的经济学家捕捉到,成为观察改革后中国经济增长的一个重要的经验现象,而且可能对经济学文献会有一个潜在的贡献。

十多年过去了。最近我终于与北京大学的周黎安教授联袂编辑了一部文集,并取了《为增长而竞争:中国经济增长的政治经济学》(格致出版社和上海人民出版社联合出版)这样的书名。我们编辑这个文集的目的是为了能够总结这些年来中国经济学家对基于中国经验而完成的财政分权与经济增长的研究成果。我认为这是对转型经济学文献的重要贡献。

在经济学文献里,Charles Tiebout 1956年的经典理论以及Wallace Oates 1972年在《财政联邦主义》一书提出的分权有利于增长的理论总是会受到挑战。那是因为在Tiebout的理论里,要素(尤其是居民/选民)的完全自由流动和政府对选民负责是两个最重要的假设。而这两个假设对不发达的经济显得过于苛刻了,不太容易得到满足。不仅如此,增长与分权之间必然相互影响。在技术上,影响经济增长的因素复杂难辨,而准确衡量分权程度的方法并不容易获得,也常常不可靠。Wallace Oates在1993年的论文“财政分权与经济发展”中对这些问题做了细致的讨论和说明。所以,要弄清楚中国的财政分权是否能正面影响了经济增长,决不是一件简单的事情。

1998年张涛和邹恒甫在Journal of Public Economics(公共经济学杂志)上发表了“财政分权、公共开支与中国的经济增长”的文章,这几乎是英文世界里第一篇公开发表的用中国数据系统检验财政分权与增长关系的论文。他们使用1978-1992年的省级数据检验了财政分权与经济增长的关系,发现财政分权有利于经济增长的理论没有得到中国经验的证实。而2000年,林毅夫和刘志强发表的论文“中国的财政分权与经济增长”却证实,中国的财政分权改善了经济效率,促进了经济增长。他们使用的是1970-1993年28个省市的面板数据。

谁都知道,产生经验研究结论差异的因素是非常复杂的。数据来源、变量的度量方式和计量策略都是重要的原因。当然,这两个早期的研究都没有涵盖1994年实行分税制以后的经验数据。一直到了2006年,张晏和龚六堂发表“分税制改革、财政分权与中国经济增长”一文,改进了对分权的度量方法,也获得了更完整的数据(包括28个省市在1986-2002年的数据),重新对中国的财政分权和增长的关系进行了检验。他们使用的估计方法与以上研究并没有不同,但是他们在度量分权程度时考虑了转移支付和预算外资金,构造了四类分权的定义。他们的估计显示,中国的财政分权与增长存在明显的跨时差异,在1994-2002年间显著为正,而1986-1993年则为负。因此,他们认为分税制改善了财政分权与经济增长的影响。他们还发现,14个人均GDP高于6000元的发达地区,财政分权对经济增长的影响显著为正,而对另外14个不发达地区而言,这一影响则不显著异于0。因此,在他们看来,财政分权对增长的影响同时也存在跨地区的效应。

    人们当然可以说,在没有找到更好的工具变量(IV)解决内生性之前都有理由对这些研究结果谨慎对待。但无论如何,财政分权对地方政府的支出行为影响是不能低估的。问题只是在于,这种影响在不同的地区可能以不同的方式影响了经济的增长。

要说明地方政府在财政分权之后的财政激励是否得到加强并不难做得到。逻辑上说,如果分权导致地方政府的支出越来越受制于地方的财政收入,那么,一般而言,地方政府就有更大的激励致力于地方的投资与经济增长,税基扩大。所以,一个简单的处理技巧是拿地方的财政支出对财政收入做回归,看看相关系数有多大。不少人使用这样的简单方法的确发现,分权之后地方政府的财政激励得到了改善,并且地方的财政激励促进了增长

但是,陈抗等人的论文则认为,1994年分税制使中央加强了预算内财政收入的集权,从而改变了地方政府的行为,从“援助之手”回到了“攫取之手”。 他们的理论是,当中央集权之后,地方的最好策略是选择非预算收入来增加自己的利益。非预算收入的扩张代表了地方政府从“援助之手”到“攫取之手”的转变。他们的论文没有去证实分税制后预算外收入的增长是否促进了增长,但是他们相信这一转变会使腐败加剧、投资减少,从而不利于经济增长。

这个推理还有待更多经验的检验。但经验观察似乎是,对地方政府来说,预算外收入的增加很可能更促使地方政府致力于了经济增长。比如说,1994年以来,地方基础设施的投资活动事实上反而加快了,投资环境更加显著地得到改善,外商直接投资(FDI)也是在1994年之后加快了落户中国的步伐。那么,这些观察是否有助于论证分税制以后地方政府的财政行为的变化促进了经济增长呢?答案似乎依然取决于地区的初试条件。

我指导的博士研究生傅勇在其博士论文中考察了分税制之后财政分权对地方财政支出结构的影响。他使用了1994-2004年中国29个省市的面板数据,分别估计了财政支出中基本建设支出和科教文卫支出的比重如何受到分权和地方竞争影响的。他用人均省级财政支出占人均中央财政支出度量分权,用各地外商投企业的实际负担税率去除均值作为竞争程度的度量。在控制住其它因素之后,他发现,在1994-2004年,财政分权对东部和西部的基本建设支出比重的影响显著为正,而对科教文卫支出的比重的影响显著为负。对中部的影响不显著。而把数据推广到1986-2004年再做回归,发现在1994年分税制之前,财政分权对基本建设支出比重的影响不显著,而对科教文卫支出的比重的影响显著为负。

这个发现帮助说明,分税制之后,地方政府的财政约束更明显了,似乎诱导了增长导向的财政支出结构。另外,张晓波用1860个县的财政数据估计发现,县级政府财政支出中生产性支出比重的“基尼系数”从1993年的33.04增加到了2000年的41.61,增加了26%。他还回归发现,农业比重大的地方,经济增长慢。这背后的逻辑可能是,一个地方如果工业基础薄弱,他们的财政税收就比较容易征收,地方政府就有财力致力于改善投资环境和推动经济增长,而一个农业比重大的地方,当地的企业必然承担更大的税负。这会恶化投资环境,不利于增长。地方的不平衡发展就会愈演愈烈。

在这些问题上,我们已有的这些经验研究对扩展“财政联邦主义”的经济学文献是重要的一步。当然还需要更多的研究工作。历史上长期以来的演变导致中国各地区在初始禀赋上的差别惊人,很难把中国经济想象成一个单一的经济。所以,在经验研究上把地区分开的做法是更有意义的。对一地方进行案例的跟踪和实验研究会对于澄清一些复杂的经验现象有时候也非常有用。

一个很好的例子Eric Thun是对中国汽车产业崛起模式的研究。在财政分权和对外开放之后,上海、北京、广州、武汉和长春的汽车产业的成长表现出了非常不同的模式。作者发现,在体制上,上海模式的特征是集权的官僚系统加上等级制的企业之间,更像日本;而北京和广州的模式是分散的官僚加上市场化的企业关系;长春和武汉的模式则正好是分散的官僚系统加上等级制的企业关系。这些体制上的差别以及对汽车产业的成长与竞争力的影响需要进行更深入的案例研究才能看得更清晰。Eric花了7年时间在这5个地方进行调查和追踪,写就了这本书,颇受好评。

另外,有些情况下,中国各地区的禀赋、社会、政策与体制条件的持久差异也为我们经济研究提供一个很好的自然实验的场地。比如,做教育回报、贫困、收入分配以及公共政策的评估等,这样的自然实验是不可所得的。于是,细心的观察常常带来格外的喜悦。

 载<经济观察报>2008年4月14日

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