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张军的博客

复旦大学中国经济研究中心主任

 
 
 

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中国的经济转型:30年的经验贡献了什么?   

2008-09-11 21:33:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文的原型是我8月30日在北京出席“市场化改革30年”会议上的发言并为教育部的应急课题而准备。《21世纪经济报道》2008年9月9-10日分两次发表了本文,发表时有删节。

 

中国的经济转型:30年的经验贡献了什么?

 张军

  

 

引论

三十年来,中国经济经历了经济增长、发展和制度变迁的精彩过程。这个过程包含了太多引人入胜的故事、试验、决策、辩论和学术的研究,不胜枚举。它是经济变迁的过程,也是政治过程,还是一场大规模的社会试验和思想革命。经济学家在这个经济变革过程中的参与、感受和经历显得格外不同。与其他社会科学家不一样,自从1978年安徽小岗村实行土地联产承包制和1979年4月政治经济学的“无锡会议”以来,两代经济学家三十年来积极传播思想、参与政策讨论、走进真实世界、推进经济研究。他们坚持不断地在各自的领域出谋划策、大声疾呼、撰写报告、发表评论。他们自己内部意见分歧、分裂、争执不休,甚至相互指责。但是他们一直在跟随经济改革和发展的脉搏而进步。虽然经济学家在思想上经历着在禁锢与解放之间的痛苦挣扎,但开放和市场化道路带来的经济发展和结构变迁总是不断打破我们原有的神话和教条,引领思潮,推动思想和学术的创新。

于是在去年初,我决定用我个人的视角动手写一部反应这个30年的书,就叫《改革记述》。为了开始这个系列的记述,我把目光首先放在了中国经济改革的头几年,特别1982-1987年这段时间,思想和学术领域的确异常活跃,不仅老年和中青年学者积极参与中国经济改革的研究,而且他们与政府保持了相当紧密的关系并得到政府的积极推动与支持,形成双方互动的最难忘的一段时间。

在这个时间段里,1984年的“莫干山会议”和1985年的“巴山轮会议”最让我感兴趣。前一个会议上,中国的经济学家,尤其是新生代经济学人,为价格改革这个神经般的问题寻找可行的方式,设计方案;而在后一个国际会议上,如何理解和处理转型初期出现的宏观经济失衡与通货膨胀,成为中国经济学家向国外经济学家当面求教的大题目。中国的经济改革就像一个活生生的经济学课堂。的确,中国经济改革的过程也是一个包括我们的政府官员在内大家都在学习现代经济和经济学的过程。这个改革过程里面当然会有来自经济学的智慧,但更重要的是,它让我们自己的经济学家(无论是老一代还是青年一代)从传统的书斋和经典作家的全集中走了出来,开始直面了真实的中国经济现实。在这种情况下,去争论经济学家对中国经济改革的贡献有多大,就变成无谓的,而且已经没有了价值和意义。

我选择从“莫干山会议”这里开始这个系列的记述,还有另外一个考虑。我要在记述改革的历程中讲述的更多的是经济学家自己的故事,因此,我从经济学家以一个集体的形象走上历史舞台的重要事件开始当然是最恰当的。在“莫干山会议”上,上百位“中青年经济理论学者”作为整体开始形成,走上了摆脱经典注释性的经济研究的轨道,成为活跃在中国经济改革理论和政策研究领域的重要力量。我在记述这个会议的文字里是这样写的:“往事回头,中国经济改革和开放以来,几乎没有一个学术性的经济讨论会,会像1984年的“莫干山会议”和1985年的“巴山轮会议”那样,让经济学界那么记忆深刻,让与会者至今那么津津乐道。而且我认为,如果说“莫干山会议”推动了中国经济体制改革的进程,而“巴山轮会议”则启蒙了中国的宏观经济管理。当然,两个会议都无一例外地改变了一群年轻人的命运。”

去年夏天,我去美国见了我的合作者,在Brandeis大学执教的Gary Jefferson(中文名字是谢千里)教授。一见面我就立刻告诉他,我自己在写一本叫《改革记述》的书。我向他提到了几章我已经完成的内容。他很感兴趣。而他应Comparative Economic Studies(比较经济研究)杂志主编的邀请正在为该刊物出版50年撰写周年纪念论文,他也选择了中国经济改革30周年这个主题。但与我的书不同,他想总结的不是中国经济的改革和发展本身,而是中国的经济崛起对现代经济学的贡献是什么。于是,在谢千里教授的家里,我们进行了长时间的讨论。我们最后有一个基本的共识是,中国的经验首先是验证了很多经济学的成熟的理论,但同时也向很多被广为接受的理论提出了疑问。最重要的是,中国的经验为我们更深入地去理解制度与经济发展的复杂关系提供了最佳的观察机会。

终于,谢千里教授在今年6月的Comparative Economic Studies上发表了他的论文“中国的经济崛起是如何为经济学做出贡献的?”。在论文的开始他就说:“对中国经验的研究值得在两个方面引起关注。第一,作为转型和发展中的经济,中国为测试和解读经济科学上的很多重要的思想见解提供了大规模的、异质性的和快速变化的实验室。这些思想来源包括(但不局限于)了增长经济学方面的Solow、发展经济学方面的Lewis、Kuznets 和Sen,以及在制度经济学上Buchanan、Coase 和 North。第二,对中国经验的研究扩展了经济分析的范围。中国经济发展经验的故事说的是关于在不同制度和不同时间上包含复杂的相互影响机制和反馈机制的一个大系统如何演化的事儿。对独特的中国之谜的解释很大程度上取决于我们是不是把经济转型视为了一个过程而不是事件。也就是说,视为了一个产权再界定的过程;一个不断走向市场经济的过程;一个技术转移和创新的过程;一个学习和心智模型去适应新的经济现实的过程。如果这样看问题,那么,与中国相连的研究就扩展了经济改革和发展的内生性质的范围。”

 有意思的是,就在中国经济改革和发展走完第一个十年的时候,经济发展开始再度成为西方主流经济学家的重要话题。这是自上世纪60年代以来不曾有过的现象。经济发展受到主流经济学家前所未有的关注。不过,这一次,经济学家对经济发展现象的认识和研究进入到了一个全新的高度。制度与经济发展成为发展经济学的制高点。于是,中国经济转型和发展的经验就变得弥足珍贵。

在本文,我希望有这样一个机会,把30年来中国经济改革和发展的话题放入制度与发展的经济学文献背景中,从一个侧面来回顾和讨论经济学家在中国经济改革和发展的经验中看到了什么?看重了什么?中国的经验对经济发展的理论贡献了什么?发展了什么?为了回答这些问题,我这里准备涉及和讨论5个问题。一是关于改革方式或转型战略的选择问题;二是关于分权与集权的问题;三是转型与国家能力的问题;四是制度与经济发展的关系。最后我还想讨论一下中国作为大国可以为观察和研究经济发展与制度变迁做出的另外一个不怎么被人提及的贡献。

认识转型:战略差异与比较制度经济学(CIE)的形成

20年前,关于经济转型的话题无疑还是崭新的。大多数经济学家把从中央计划经济向市场经济的转变过程定义成“经济转型”。到了上世纪90年代初,中国的经济表现优于俄罗斯已不可否认,渐渐成为经济学家接受的所谓“程式化事实”。于是,解释中国和俄罗斯各自转型以来的经济绩效的差异就成为经济学家不能回避的题目。

就在这样一个背景下,在上世纪80年代末和90年代初,中国年轻一代的经

济学家先跨出了第一步,运用现代经济学的基本原理与方法论去思考和观察中国的经济改革,希望在理论上能够解释中国的改革和经济发展的事实。这个集体的努力也在事实上推动了中国本土经济学家向现代转型的进程。

以当时的上海三联书店推出“当代经济学文库”为起点,由时任上海三联书店社长的陈昕先生倡导,每年在上海闭门举行以“过渡经济学与中国经济改革”为主题的学术研讨会。因为不向外界公开,这个连续多年举行的学术会议在外界并没产生轰轰烈烈的影响,但上海三联书店提供的这个出版和交流的平台却在事实上塑造了一批当今活跃在国际和国内经济学舞台上的中青年经济学家。

在上海三联书店于1994年出版的《中国的过渡经济学》文集中,编辑者盛洪博士收入了8位中国本土年轻经济学家的10篇研究论文。这本论文集很好地反映了15年前我们所拥有的对计划经济向市场经济过渡的基本知识。这个知识大概可以用盛洪在为《中国的过渡经济学》所写的前言中的一段话来概括:“[正统经济学]一般只进行在既定制度安排下的成本-收益分析,却很少研究制度变革过程中的经济学问题。由于存在这一缺陷,不少人误以为只要选择对了目标模式,改革就大功告成了。但不同国家的改革实践及其不同后果,提醒我们认识到,市场化改革的更为重要的问题,是如何改革的问题。这正式正统经济学所不能解释和没有解决的问题。”

这一看法与在同一时期观察中国与俄罗斯经济改革的西方经济学家非常接近,海内外的研究交相呼应,映射出当时相似的认知水平。例如,同样在1994年,在巴黎的OECD出版了一本题为《从改革到增长:中国、亚洲和中东欧的其他转型国家》的论文集,主编Reisen 和Lee也是在导言中写下过这么一段话:“现在,时间的流逝足以使经济学家来聚集并评价不同转型方式的经验证据。不管什么原因,两种改革方式之间,生产出现的反应之差异实在令人吃惊。中国的GDP在过去的十年以平均8%的速度增长,而俄罗斯、中东欧国家在过去的四年却经历了15%到50%不等的生产下降。在生产上出现的这一差异使得比较这些国家的转型经验以寻求中国的经验可能为其他过渡经济提供的教训(如果有的话)变得相当有价值。”可见,改革方式或者转型策略在当时被经济学家看得多么重要。

不可否认,与俄罗斯和东欧等其他转型经济相比,中国改革的战略是显著不同的。基于那时候中国经济学家对经济转型的战略特征所做的总结与概念化的文献,我在即将发表的英文论文“中国经济转型与增长的再评价”中把中国的改革方式做了如下的归纳:

(1)价格双轨制:企业高于计划配额的生产不受计划的限制,其销售价格也不受控制;对于生产和销售,两类价格同时存在。双轨定价的好处是它避免了国有企业由于政府支持的突然中止而垮掉。政府会逐步减少配额,而市场价格存在收敛趋势。

(2)增量改革:经济的自由化政策仅允许新兴的经济(部门)扩张和建立,而不允许整个经济(部门)失去政府控制;经济的新成分是在计划之外获得鼓励和增长的。

(3)试验性改革:改革方案一般不由中央政府设计,在许多情况下它们甚至不是广泛实施的。改革是在试错方式下推进的。中央制定一些指导性方针,但中央政府会鼓励地方政府去发现并实施改革的最好方式。改革方案经常被修正以适应各地情况。

(4)微观改革走在宏观改革前面:改革方案最初集中于把产品市场的激励搞对而不是把要素市场的价格搞对。虽然中国通过双轨定价逐步使产品市场价格自由化了,但为了保持转型的平稳,大多要素价格仍未被自由化。经济学告诉我们,微观激励的改善是产出增长的基础。

(5)经济改革走在政治改革之前:经济改革是在给定的政治体制内执行的。虽然中国经历了财政分权,党和中央政府仍然任命地方官员。从经验上看,政治集中的体制似乎更容易保持宏观的稳定。

我在那篇文章中总结道:“总之,与后华盛顿共识提出的激进改革方案不同,中国经济改革更好地建立了制度激励的条件以驱动经济增长。中国的经验表明,把价格搞对似乎不是经济成功的唯一决定因素。中国的经验中真正起作用的是一套协调和激励机制,该机制在市场制度最终建立之前看起来是非常必须的。”

尽管对改革战略的比较研究对于我们认识经济转型和解释转型经济的表现是有帮助的,但以今天的认知能力来审查,早期的这些研究存在两个缺憾,一是对改革国家的经验观察仅仅停留在改革方式或者改革战略的差异性上面,缺乏对改革国家不同的自然禀赋、政治、历史和意识形态等初始条件更深入的观察,也较少考虑制度与经济增长的复杂关系;二是缺乏丰富的经验实证研究。

中国与俄罗斯经济表现的巨大差别,或者更宽泛地说,亚洲的转型经济与苏东的转型经济(一般简称CEEFSU)在经济发展上的分野,作为可探究的题目可谓经久不衰,至今仍然吸引着经济学家的眼球,成为转型经济学发展的重要生长点之一。但是,今天对这个问题的回答已经不同。对转型经济的研究早已逾越转型战略优劣的早期认识而转入了深度的制度比较研究。得益于这一研究的深入推进,一个被称为“比较制度经济学”(Economics of Comparative Institutions)的学术兴趣正在蓬勃兴起。

比较制度经济学显然把研究的视角聚焦在制度的转型和变迁方面。弄清楚制度变迁的逻辑与过程本是新制度经济学的主题。新制度经济学以主流经济学的思想为灵魂,吸纳历史学和政治学,用丰富的素材构建出一个关于制度和制度变迁的概念框架。毫无疑问,经济学家诺思是代表人物。从《西方世界的兴起》(1973),到《经济史中的结构和变迁》(1981),再到《制度、制度变迁与经济绩效》(1990)以及到最近的《理解经济变迁的过程》(2005),诺思对经济发展与制度变迁过程的认识得以不断升级。

诺思的理论构架恢宏,视野宽广,但它是在试图解开人类历史(特别是18世纪以来的西方历史)的努力过程中形成的,因而在本质是它是历史的理论,而不是经济发展的理论。它与今天我们所关注的特定的经济发展与经济转型现象之间依然有着隔膜。正因为如此,比较制度经济学是在经济发展、增长和制度转型等学术的范畴内形成的,它本质是不是历史的理论,而是经济学理论。比较制度经济学十分注意对不同经济发展现象的比较研究,高度关注对经济发展产生重要影响的国家制度、治理、政治制度、行政官僚、政府间财政关系、法治、禀赋、增长战略、政策选择等涉及现代经济学经典范畴之外的要素。在诺思的意义上,这些要素都在制度范畴内,或者干脆说,它们就是制度。因此,最终,与诺思一样,比较制度经济学也坚持这样的信念:制度是重要的。

就特定的转型经济来说,比较制度经济学显然克服了早期研究经济转型的两个缺憾,它们不单纯地讨论改革方式的差异,而是从初始的制度约束来解释政策选择的差异。另外,比较制度经济学依赖丰富的经验和计量研究的支持。值得指出的是,我在下面的那些讨论不仅是围绕中国经济改革30年的话题而展开的,而且它们本身就是比较制度经济学的重要内容。

增长的激励:分权还是再集权?

不可否认,现代经济学对中国经济的转型和发展产生了不凡影响,而且帮助我们弄懂了很多发生在这30年的事情。与此同时,中国的经济转型与增长的经验也帮助我们去进一步检验经济学在经济发展与制度转型方面的一些理论成果,推动对理论的发展。这并不是文字的游戏。这里面藏有一个有趣的、不容易看清楚的机制在起作用。我记得德国著名物理学家海森堡曾经说,是现有的理论决定了我们能观察到什么。对经济学家来说,当他们观察中国的经验时,他们可能常常不是因为找到了好的经验才去建立理论,而是因为有了理论才容易地发现好的经验。事实上,经济学家的头脑中有很多现成的理论和知识体系,而这些东西很大程度上决定了经济学家能在中国经济转型中看到一些不同的东西。

把在西方发展起来的“财政联邦主义”(fiscal federalism)的现有理论与中国经济发展经验去作对照,就自然是一个例证。按照西方的这个理论,财政联邦制在一些特定的条件下可以导致经济增长。那么,对照起来看,改革以来,中国的经济增长现象背后有没有分权和财政联邦的机制在起作用呢?一些中国的经济学家在10多年前开始对中国的政府间财政关系和财政分权现象表现出浓厚的兴趣,并从此推进了有关财政分权与财政联邦主义理论的发展。这大概给海森堡的那个说法提供了一个脚注。

2008年初,我与北京大学的周黎安教授联袂编辑并在上海人民出版社和格致出版社联合出版了一部研究文集,并取了《为增长而竞争:中国经济增长的政治经济学》这样的书名,与英文里的“race to the top”的类似说法相对应。编辑这个文集的目的就是为了能够总结和展现过去10多年来中国经济学家依托中国政府间财政关系的改革和经济增长的经验而在“分权理论”上取得的研究成果。这也是我们对发展经济学、比较制度研究和转型经济学文献的一个重要贡献。

在经济学文献里,有关财政联邦制的研究至少也有半个多世纪了。一般认为Charles Tiebout1957年在芝加哥大学的Journal of Political Economy杂志(政治经济学杂志)发表的“地方支出的一个纯理论”是一个转折点。因为在这之前,公共财政的学说,如果有的话,也都是关于国家财政的理论或者“集权”的理论。在发表了这个篇经典的论文之后,分权的重要性开始受到经济学家的注意。随后,George Stigler、Richard Musgrave,尤其是Wallace Oates等经济学家进一步发展了向地方分权的思想,形成了早期的财政联邦主义的文献。可以把这些文献看成第一代的财政分权理论。2006年6月,正是Charles Tiebout发表他1956年的经典论文进入50周年的时候,美国的林肯土地政策研究院(Lincoln Institute of Land Policy)出版了William Fischel编辑的一本公共经济学的纪念文集《Tiebout模型50年》,封面上却是写着“为了表彰Wallace Oates的贡献”。

Charles Tiebout的分权理论简单地说是这样的。在公共品的供给问题上,向地方政府的分权可以解决困扰中央政府面临的信息缺损的问题。因为只要居民可以在不同地方之间自由迁徙,他们自己的真实偏好就实际上通过“用脚投票”的机制显示出来了。而且,因为地方政府的收入与“逃离”的居民多少成反比,所以也就必然因此产生地方政府之间的竞争,这个类似于竞争性市场的机制就可以影响地方政府的公共支出模式。

但是,早期这一代的财政联邦制的思想还主要局限在公共财政的范畴内,还没有更集中地涉及地方政府的激励模式以及分权与经济增长的关系等问题。一直到了上世纪90年代初,随着中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到重视之后,早期财政联邦制的思想才得以发扬光大。

1993年,中国经济学家许成钢与钱颖一在Economics of Transition杂志(转型经济学)上发表了一篇题目比较冗长的文章“中国的经济改革为什么与众不同?M-型的层级制与非国有部门的进入与扩张”。这篇论文让他们开始了长达十多年的一个研究财政联邦制的兴趣。在1993年发表的这篇论文中,他们就有了一个初步的观察,认为中国改革前的经济在组织的意义上与前苏联就不同,他们认为这个组织结构的不同对后来的改革方式和经济增长都有影响。在前苏联,计划经济的管理是垂直的,纵向的,而中国的计划体制内始终存在着多层次的和多地区的管理层次,这样就构成一个产业组织学上所谓U-型的和M-型的组织结构的分野。在中国,这个结构被习惯地称之为“条条”(中央部委)和“块快”(地方各级政府)。

之后,另外一些西方的经济学家和政治学家(如Gerard Roland和Barry Weingast等人)也加盟其中,与中国经济学家联袂合作,开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来。由于很大程度上是受了中国和俄罗斯经济转型经验现象的影响,他们的研究方法和视角与早期的公共财政理论已经不同,他们突破了公共品供给的局限,进一步把向地方的财政分权与地方政府的激励和地方的竞争联系起来,建立了解释经济转型的一个概念框架。在这个框架里,他们强调了地方的分权促成地方竞争的条件,而且他们认为这是一个“趋好的竞争”(race to the top)。分权竞争不仅促进了乡镇企业和不可逆转的市场机制的发展,还导致了改革实验的发生和模仿。这就形成了今天可以称之为第二代财政分权或财政联邦制的基本文献。

但是,强调分权重要性的这些研究仍然是有局限的,面临进一步的挑战。第一,固然中国在1949年之后,特别是文化大革命时期,中央向地方的分权体制架构逐步形成,这算是1978年中国经济改革的有利的“初始条件”。但是,改革以来,中央与地方的财政关系并不是一成不变的,相反倒是不断变化和调整。既然财政分权并不稳定,为什么地方官员推动经济增长的竞争激励没有改变呢?第二,这些研究似乎没有注意到再集权的重要性。事实上,大多数经济改革的国家都在改革之初推行了中央与地方的财政分权。比如,俄罗斯在戈尔巴乔夫时期就进行了向地方政府的财政分权。而且,无论是中国还是俄罗斯,在财政分权之后。中央财力的持续下降以及地方支出缺口的扩大成为经济改革和稳定的最大威胁。当中央财力出现持续下降以及 地方公共财政支出缺口扩大以后,两个国家的改革当局又都做出了重新集权的考虑与回应。可是,俄罗斯的重新集权表现为重新扩大公共财政的规模,而中国在1994年前后的重新集权则是由一整套精心设计的关于国家能力建设的制度改革实施的。

我在2007年9月提交联合国大学经济发展研究院(UNU-WIDER)的一篇国际会议论文中讨论了1994年之后中国政府进行的一系列制度改革对经济发展的影响。这些制度改革包括了党政治理和财政体制两个方面。(1)加强中央对地方领导人的直接控制。地方政府的官员,特别是省长和省委书记由中央直接任命。他们的晋升和轮职都由中央控制,以此来保证地方政府对中央的绝对忠诚和规避两者信息上的不对称;(2)引入基于经济业绩的官员晋升体系(所谓“内部劳动力市场”)来加强中央的权威,强化对地方的政治激励;(3)重新划分并制度化中央和地方的收入与支出范围(所谓分税制),认可并维持地方的财政自主权,在确保中央收入的前提下,加强中央对地方收入的调节与平衡能力;(4)剥离四大国有商业银行的坏账并组建资产管理公司(AMC)来减轻政府公共部门的债负和堵住公共部门的补贴漏洞。

这些制度改革确保了中央的再集权和政治权威,在党政官僚系统内部建立了类似于“政治锦标赛”的竞争机制。北京大学的周黎安教授对这个政治锦标赛有一个研究。根据他的看法,有几个因素导致了锦标赛机制在中国能够正常运转。首先,中国的集权制度使得中央政府可以来设定游戏规则和评价标准,并可以决定到底是谁可以被提升;其次,中国政府是一个M 型的层级制结构,组织内部各部分都可以直接进行比较,实施锦标赛就相对容易些;最后,虽然非国有部门增长迅速,但是地方政府依然控制着大部分的金融资源、土地、其他生产要素和政策的制定权。因而,政治激励就能够对地方的经济发展产生深远影响。

我可以为这个解释找到一些间接的统计证据。2006年,张晏和龚六堂发表过“分税制改革、财政分权与中国经济增长”一文,他们的计量估计考虑到了1994年的分税制并涵盖了1994年之后的数据。对财政分权影响经济张的估计结果显示,分权与增长的影响存在明显的跨时差异:在1994-2002年间显著为正,而在1986-1993年间则显著为负。如果不考虑1994年前后旨在加强中央集权的政治与财政制度的改革因素,我们是不能很好地解释他们的这个估计结果的。

Ekaterina Zhuravskaya 在2000年发表的关于俄罗斯财政分权的激励效应的研究论文中,作者的研究发现,地方政府自有收入如果增加1块钱,地方分享到的收入会下降9毛钱。所以,俄罗斯的财政再集权无法给地方政府提供足够的财政激励,地方政府没有动力去促进经济发展。

2007年5月,由我指导的博士研究生傅勇在其博士论文中也做了一个这样的财政激励的检验,他把数据扩展到了1970-2004年,而且考虑了转移支付和分税制。他使用了Zhuravskaya的研究方法,但与俄罗斯的情况正好相反,他的估计结果显示,在1994年的分税制以后,中国地方政府面临的财政激励大大增强了。

傅勇在其博士论文中还考察了1994年分税制之后地方财政支出结构的变化。他使用了1994-2004年中国29个省市的面板数据,估计发现,在1994-2004年,财政分权对东部和西部的基本建设支出比重的影响显著为正,而对科教文卫支出的比重的影响显著为负。对中部的影响不显著。而把数据推广到1986-2004年再做回归,发现在1994年分税制之前,财政分权对基本建设支出比重的影响不显著,而对科教文卫支出的比重的影响仍然显著为负。这个发现帮助说明,1994年实行分税制之后,地方政府的预算约束硬化了,经济增长的激励改善了。这是俄罗斯没有发生的现象。

所以,以我之见,中国和俄罗斯在上世纪90年代以来在经济增长和发展方面的不同表现,与其归因于财政分权,还不如归因于分权导致的再集权方式的差异。那么,为了再集权,中国的改革当局为什么会选择制度改革来应对分权出现的威胁而不是像俄罗斯那样去重新扩大公共财政的规模呢?一个简单的答案是,俄罗斯政府有足够的石油收入和财政补贴能力,这使得它会更自然地去选择以扩大公共财政的规模为特征的再集权,而中国政府除了寻求改变与游戏规则之外似乎别无选择。

发展、转型与国家能力

从某种意义上说,中国在上世纪90年代初推动的那场党政制度与财政制度的改革应该最好被解释成加强和改善“国家能力”的努力。其直接目的是为了应对80年代以来财政分权造成的混乱局面与政治稳定在80年代末遭遇的威胁。但从事后的影响力来判断,那次的制度改革显著改变了之后中国经济发展的基本模式。的确,中国在上世纪90年代之后的经济发展在推进模式和增长的源泉上已不同于80年代,而且很容易看出,在之后的经济发展中,国家能力扮演了极其重要的角色。

关注经济发展和制度转型,必然引起我们对经济增长和经济发展的政治维度的兴趣。毫无疑问,经济发展和经济增长受诸多因素的驱使和影响,也依赖很多条件,其中政治领袖、官僚组织、政府治理、法律、政策选择等属于非常重要的政治因素。我注意到,最近一些年来,经济学家、政治学家和社会学家非常关注经济发展与政治因素之间的关系。世界银行2008年曾邀请了几位在政治制度、政府治理和经济发展方面重量级学者就制度与发展的话题进行总结。其中,曾写出《历史的终结》(1992)和《信任》(1995)一书的福山(Francis Fukuyama)教授清晰地讨论了经济发展与政治发展关系的一些重要的概念。

他认为,政治发展至少要包括三个独立的组成部分。第一是国家能力的建设。国家能力建设是指创建合法的强制力、界定主权、塑造官僚体系的行政能力、实施政策法规、征税并提供公共产品。第二是法治和产权保护。第三才是民主。而政治对发展的影响是各不相同的。

福山强调,对于低收入国家而言,国家能力的建设似乎比法治和民主重要得多。越来越多的经验研究发现,法治或者产权保护至少在短时间里并不是支持增长的必要条件。但对于增长而言,保护产权比个人的人权(如言论、集会和宗教自由)更重要。很多高增长的国家政府只是部分地为产权提供保护,但不怎么保护个人的其他权利。大量的跨国研究还发现,民主与增长的正相关性显著地弱于两者的负相关性。而任何一个经济增长和发展的必要条件都是一定程度的国家能力的存在。

福山正确地认为,法治和民主制度对增长的影响需要放在具体的背景中去理解。上世纪60-70年代的韩国和1978年以后的中国大都没有强有力的法治,法律薄弱,只有局部的和不可靠的产权保护,但是它们都有一个强大的发展型政府,维持政治秩序,推行发展的政策而不是掠夺的政策。其增长不比从英国引入现代法治体系的新加坡和香港差。福山认为,在那些由能力很强的发展型政府统治的国家,突然引入政治参与制度可能导致更多的再分配和寻租活动,反而更不利于增长。

在我和Gary Jefferson最近合作的论文“政治变迁的一个内生经济理论”中,我们也特别强调指出,建设有力的国家制度比单纯引进外在的市场元素更重要。这也是新制度经济学文献的一个重要思想。一旦威权政府拥有有效提供政治稳定和公共产品(包括基础设施)的能力,反过来就确保了市场和政治民主制度发育的良好环境。

Vladimir Popov 2007年在一篇重新反思渐进改革与激进改革思想的论文中也强调了国家能力或者国家制度在经济转型和发展中的关键作用。他认为,国家能力就是国家执行其规则和实施政策的能力。他说:“数据似乎证明,威权的和民主的国家都同样可以有强大的法制,并能够提供有效率的制度。区别在于,如果法制无力,在维护有效的制度方面,威权的政府要比民主政府干得出色。”

其实在Popov之前的2003年,Djankov 等人就发表论文,从理论上分析了紊乱与独裁(我们可以理解为国家能力)的关系。他们认为,紊乱与独裁一样都会消耗社会的资源,增加社会的成本。他们使用了一个制度可能性前沿(IPF)的方法描述了紊乱与独裁彼此消长的关系。根据这个逻辑,要减少社会紊乱,就要增加独裁的能力,反过来也是这样。因此,独裁或者国家能力是对法治缺损的一个弥补。这与Popov的观点不谋而合。

国家能力的塑造对经济转型和经济发展的重要性可以通过对比俄罗斯与中国的转型经历得到最好的说明。研究中国和俄罗斯经济转型策略的文献非常丰富。尽管使用的概念和文字稍有不同,但是这些文献把中国和俄罗斯在经济转轨过程中所遵循的战略还是做了大体类似的区分。俄罗斯的转型战略带有典型的“后华盛顿共识”的色彩,把所有制的改革放在第一位,优先实行国有资产的私有化和经济控制的完全自由化。相比之下,中国的经济转型策略则更加谨慎和务实。我在2008年2月发表在《社会科学战线》上的一篇总结中国经济改革的文章中说,中国的经济改革遵循的是一种经验主义和增量主义的策略。改革的想法和方案要先在局部地区进行试验,被证明成功有效才能推广开来。在国有企业、价格、财政、税收、贸易、汇率和开放等领域的改革都是这样推进的。

一些经济学家认为,中国和俄罗斯的转型策略之所以会如此不同,主要是因为两者的“国家能力”有很大的悬殊造成的。Jeffery Miller 和Stoyan Tenev最近在一篇讨论经济转型与政府角色的文章中对比了转型初期中国和俄罗斯在对待“国家”问题上巨大的意识形态差异。在俄罗斯和中东欧社会主义国家的转型初期,主导的意识形态便是对国家的严重不信任,国家和官僚体系被认为代表的是旧的政权,是经济发展和市场改革的阻碍者,必须尽快被摧毁和取代。这种对国家缺乏信任和敌意的意识形态很大程度上可以用转型前期的苏联(戈尔巴乔夫时期)国家能力被不断削弱和控制能力持续恶化的政治改革的历史来解释。而上世纪80年代末和90年代初为了推行私有化战略而发动的一系列政治革命又进一步恶化了国家制度的治理能力。叶利钦自己在1993年曾经发表的演讲中就承认“过去几个月来,俄罗斯经历了深刻的国家危机。所有的政治组织和政治家们都在参与旨在摧毁国家的无聊的斗争中。这样做的一个直接后果是国家权威的整体丧失。在这样的情况下,不可能推进复杂的改革了。”

俄罗斯战略研究中心主席德米提也夫在2006年的文章中指出,在上世纪90年代,国家官僚制度的改革在俄罗斯不被重视。国家的能力大大减弱,地方政府的激励也减弱了。到90年代末,低效的行政体制成了俄罗斯经济转轨的主要制度障碍。看到了这个局面,2000年普京当选总统后动手在公共管理、财政、联邦和地方政府的组织结构等方面进行了改革,地方长官的直接选举制度被废止,由中央任命体系取代。当然,国家能力的重建并非朝夕可为之。

可见,在俄罗斯,改革者在转型初期没有去加强和重建国家制度,而是将经济自由化和私有化置于了重建国家能力目标之上了。今天看起来,这几乎是一个与中国相反的顺序。在中国,总体而言,国家制度和政府在经济转型和经济发展中一直扮演着重要的角色。与前苏东国家的转型不同,其党政合法性和国家制度甚至在经济转型之前就摇摇欲坠了,而中国不仅在“文化大革命”结束之后很快回到重建国家制度和用经济发展巩固执政合法性的意识形态上来。而且在推行和维持财政分权的进程中,也意识到改善国家能力、加强中央对地方官员控制对确保政治稳定和组织管理经济改革与发展能力的必要性。以经济学家的眼光,这就是用来解释中国的分权改革能避免经济混乱和社会动荡的制度基础。

不过,正如我和Gary Jefferson在我们那篇讨论中国的经济发展与政治变迁的论文中说的那样,这些制度基础既不是完美无缺的,也不是全能的。假如中国的转型经验中还有尚未写完的篇章的话,那就可能是掌握在个人和非国家组织手中的私人财产权的成长和收入的提高在未来如何影响和塑造中国政府和政治体制的功能与性质。对经济学家来讲,这是非常难以回答的问题,因为它需要我们在更大的范围和更广泛的经验基础上去理解经济发展与制度转型的关系。

制度与经济发展:谁改变谁?

2007年 3月2-3日,在澳门大学举办的国际会议“中国经济增长:原因与前景”(China’s Economic Growth:Causes and Prospects)上,诺思教授虽年事已高,但仍然精神抖擞,诙谐幽默,他的报告清晰地讲述了英国和西欧的历史,一如既往地强调了政治制度在经济发展中的重要性。是“好的制度”导致了增长而不是相反。诺思教授所指的“好的制度”大概总是指这样一些在英美国家发展起来的那些制度,比如清晰界定和保护的私人财产、有效的资本市场、独立的司法、有效率的执法实践、立宪民主政治等等。

尽管诺思的“制度是重要的”观点受到广泛尊重,但是却与很多经济发展的经验不怎么吻合。最近这几年,在国际上热衷于经济发展和经济增长的经济学家逐步展开了思想与学术的一个大争论。争论的核心是,到底是制度(特别是民主的政治与法律制度)导致经济发展,还是经济发展导致政治制度的变迁。也许局外人会说,两者更可能相互促进与影响。但这样的看法对于理解复杂的经济发展过程以及学术进步却没有任何帮助,因此,为了弄明白经济发展的过程,经济学家宁愿各执一词,把自己归入其中的一派。选择中立或综合的立场,看起来不无道理,其实那是外行干的事儿。

争论的一方在理论上强调,必须存在对政府制衡的政治制度,才能有效保护产权和投资,从而才能有经济发展。另一方则认为,经济发展的过程需要有人力资本和物质资本的积累。即使没有民主政治制度,亲市场的独裁政府在会在政策上去保护产权。对发展中的经济而言,民主和政治制度的变化应该是教育和收入水平提高的结果,而不是原因。

这两种不同的解释都有各自的思想来源和经验上的一些证据。不用说,第一种理论有相当遥远的历史源头。亚当·斯密1776年以来的主流经济学的发展总体上是第一种理论的经典和衣钵。上世纪70年代以来,以诺思等为代表的经济历史学家更是把制度导致经济发展的这个新古典的思想运用于对西方经济世界崛起的解读框架,创造了他们自己的所谓的“新制度经济学”,并因此获得经济学诺贝尔奖金。除此之外,还有一些经济学家的经验研究也支持了诺思的理论。代表性的研究包括 DeLong and Shleifer (1993), Knack and Keefer (1995), Easterly and Levine (2003)以及Acemoglu, Johnson and Robinson(2005)等。

尽管在西方经济学文献中,上述观念始终居主流地位,但主张经济增长和人力资本的发展导致政治制度转型的经济学家也有其思想的来源。最具代表性的思想源泉要数政治学家Seymour Martin Lipset。Lipset1960年出版了他的 Political Man: The Social Bases of Politics。在这本著作中,就提出把政治制度的变迁内生到经济发展过程的基本思想。他的思想是这样的:受教育的人才更可能借助于谈判和投票而不是暴力来解决争端。从这个思想出法,教育和知识的普及带来的最重要的结果不是技术的扩散,而是对大众参与和对政治问责的需求。另外,在这里我也要提及,中国经济学家林毅夫提出的政府选择正确的发展战略比选择制度更为重要的论点也是这种思想的一个积极的倡导者。

为了证明选择正确的发展政策在先、制度转型在后这一观点的逻辑,在2004年,Glaeser et al (2004) 做了一个很有意思的研究。他们把南北朝鲜作为一个检验这个观点的“自然实验”。我们知道,是战争把朝鲜分成了南北两个国家。在此之前,南北朝鲜的历史和文化是一样的,经济上都一样贫穷。但是在1950-1980年的30年里,南朝鲜的领导人选择了“资本主义”并保护了产权,经济获得高速增长,在1980年人均GDP达到1589美金。相反,北朝鲜的领导人选择了“社会主义”。而到1980年,北朝鲜的人均GDP还不到南朝鲜的一半。他们构造了一个衡量制度的指数并发现,在1981年之后,南朝鲜政治制度的质量开始加速上升,遥遥领先于北朝鲜。所以,在看来,政治制度质量的上升是1950年之后经济发展的产物而不是原因。其实,从衡量制度质量的“腐败”指标来看,透明国际(TI)提供的跨国数据似乎也支持这一观点,即随着收入的提高,政治制度存在一个从腐败到诚信的转型。

在由吴敬琏教授主编的《比较》杂志(2008年7月第37卷)上发表了丹麦和德国两位经济学家写的论文“关于制度和发展的两种观点: 大转型与制度优先”。正好是对以上两种观点的一个很好的理论与经验研究。这里的“大转型”概括的就是这样一个观点,它“把经济发展看成是一种稳定的经济增长促使所有制度转型的过程,发展需要幸运的火花来带动,此后事情渐渐沿着相同的方向变化”。也就是说,制度的变化是内生于经济增长和发展之中的。而强调是制度导致经济发展的所谓“制度优先论”则把制度的选择视为发展的引擎。一套良好的制度就是促进经济发展的“幸运火花”。因为制度是外生的,经济发展则是制度选择的结果。

现有的研究还没有足够的证据来支持哪一个观点一定会胜出,但目前有各自的案例来分别支持两种观点。更全面的跨国数据分析并不都能支持制度优先论,而东亚经济的发展经验显然是“大转型”论的最好证据。 在我与Gary Jefferson讨论经济发展与政治改革的那篇论文中,我们认为中国这30年的改革经验总体上也是支持了“大转型”的逻辑,即经济发展和人力资本的积累提高正在促使中国的政治开明和政治改革议程的形成。

对经济学家而言,最难的是预测制度变化的路径和方式。但即使这样,我们在文章中还是从逻辑上识别了内生在经济发展中的政治制度转型的不同阶段,并且充分考虑到了中国现有政治变化的经验。我们在论文中指出,大量的证据表明,产权的初始分配和持续的经济增长使改革早期阶段达到的“皆大欢喜的改革”(reform without losers)或者基于共识的改革越来越难以形成。中国势必走向社会的多元主义结构。一旦经济的发展不能解决(甚至在不断制造)偏好的差异、利益的分化与冲突以及收入差异的扩大,政府的现有职能就面临转型的开始。过去作为经济改革的组织者和管理者的政府就需要更多地向利益冲突的调节者和仲裁者的方向转型。这是理解中国政治改革性质和过程的逻辑结构。它意味着中国的政治改革与经济改革一样,将也是自下而上的、渐进的和试验主义的。

特色与模式:自然试验的重要性

在经济发展的跨国比较研究中,为了更好地检验一些变量之间的关系,我们往往需要把国家的大小规模控制住。这里我所说的国家的大小,当然可以人口的规模或者国土面积作为参照。正常情况下,我们可以简单地用一些变量的人均值取代绝对值以消除国家规模的影响。比如,在讨论外商直接投资是否可能显著影响经济增长时,在跨国研究中我们要使用人均FDI而不使用FDI的总值,道理就在这里。

但在讨论一国的经济转型和经济发展方面,国家的规模本身就可能是一个重要的变量。幸运的是,中国在人口和国土面积两个坐标都堪称大国。中国不仅这么大,而且地区差别更大。其优势是,一方面它拥有规模经济和正的外部效应,有助于空间和地理集聚效能的充分发挥,促进分工、交易和专业化。另一方面,它能允许多样性的制度存在,避免形成所谓的“制度均衡”,有助于制度的变迁;它也能允许制度和政策的局部试验而不伤害整体。这导致中国的很多改革带有“帕累托改善”的性质。最后,它提供了我们观察“自然试验”的机会。

研究经济转型和经济发展的经验,观察地区与部门的差异会更重要,因为差异包含着更多不可观察的信息。走进观察中国的经济转型与发展过程,不难发现,地区的差异往往惊人。有时候的确很难把中国经济想象成一个单一的体制。 地区的差异为我们检验一些经济发展的重要理论假说提供了观察样本。而这样的检验通常只有在跨国数据中才能做得到。由这些差异所构造的自然试验也是经济研究者可以依赖的很重要的信息来源。社会学和政治学比经济学更多使用个案的观察,对经济学家的研究是一个重要的补给。与他们不同的只是,经济学家的研究不在个案上面停下来。

中国经济发展和转型道路精彩的地方就在于这些差异无处不在。这里让我先以汽车产业的成长作为例子,因为我手头正好放着一本中国汽车产业崛起模式的案例研究的书。(见Eric Thun, 2006, Changing Lanes in China: Foreign Direct Investment, Local Governments, and Auto Sector Development, Cambridge University Press)。该书的作者Eric Thun 花了7年时间在这5个地方进行调查和追踪,写就了这本书,颇受好评。他的调查研究发现,在财政分权和对外开放之后,上海、北京、广州、武汉和长春的汽车产业的成长表现出了非常不同的模式。作者发现,在体制上,上海模式的特征是集权的行政体制加上等级制的企业关系,似乎更像日本;而北京和广州的模式是分散的行政体制加上市场化的企业关系;长春和武汉的模式则正好是分散的行政体制加上等级制的企业关系,看上去几乎是北京和上海两种体制最糟糕的组合,但它们也找到了自己的汽车产业的发展模式。

体制这个东西是复杂的。把它拆开来的话,它应该包括了政治、行政、人力资源、环境以及历史。但是这些东西组合在一起的结构可能是千差万别的。可以想象的是,每种体制的相对功能以及强弱环节的分布结构是不同的,所以,尽管上海、北京、广州、武汉和长春都依赖与外国汽车公司的合资经营,我们还是能看到不同地方的汽车产业的发展路径的不同。在这些城市里,只有上海能比较好地把合资的汽车企业的国产化率迅速提高了,而广州和北京就做不到。原因是,在上海,汽车集团公司是由原来的行政主管局改制过来的,因此,汽车以及零部件企业之间的协作关系可以继续依赖着政府的行政力量来维系。而在北京和广州,就没有这样的带有很强行政色彩的企业等级关系,它们的汽车企业必须依赖市场并且竞争性地去生存。实际上,上海对合资汽车的国产化率的努力意外地培育了中国的汽车零部件企业在长三角地区的成长,这就使得即使没有上海这样的体制,北京和广州的外资汽车企业也能很好地发展起来。

30年来,汽车产业的成长只是中国体制变革画卷的一个很小的侧面。在很多方面,不同的模式在不同的地方存在,是很有看头的。中国就是个巨大的试验田,但奇妙的是,实验的并不是一种模式或体制,而是不同的制度。被经济学家十分看好的中央与地方的财政分权模式,就根本不是一个模式,各有特色。早在上世纪80年代初期,我们不需要知道什么是制度的设计,但却懂得“包干”这个土办法的道理。于是,中央与地方很快实行了财政大包干的财政税收体制。到了1988年,由于在实践中通过讨价还价和不断的修正,37个省、直辖市、自治区和计划单列城市实际上实行着六类不同的财政包干的体制。

北京、河北、辽宁等10个省市实行的是收入递增包干的体制。而天津、山西和安徽3省实行的则是总额分成这个体制。大连、青岛和武汉3个计划单列市实行的是总额分成加增长分成的体制,这种办法是在“总额分成”基础上增加的收入再进行与中央的比例分成。广东(包括广州)和湖南采用上解额递增包干的体制,它以1987年上解中央的收入为基数,每年按照一定比例递增上解。上海、黑龙江和山东实行定额上解的体制,也就是按照原来核定的基础,收入大于支出的部分,确定固定的上解中央的数额。吉林、江西等其余的15个省市(区)则实行着定额补助的体制,即按照原来核定的基础,支出大于收入的部分,实行定额补助。

回顾这30年的诸多领域体制改革的经历,我们就总是发现,中国没有恪守固定的模式,而是允许不同的地方尝试新的不同的模式,这样的做法在其他转型经济里很少出现。很难说这是中国政治的优点还是缺点。但无论如何,这使得中国的体制变革总体上带有了浓厚的经验主义和自然演进的性质,尽管政府扮演着非同寻常的角色。虽然批评家们很容易发现中国经济体制的种种缺陷,但是由于忽略中国内部的地方差异和不同模式之间可能存在的互补性,其往往悲观的预测总是得不到验证。看起来拙劣的和凌乱的改革过程并不容易产生糟糕的结果。

长期以来,人们试图去评价珠三角的模式与长三角的模式、苏南模式与温州模式、上海与北京、山东与江苏的模式优劣,试图告诉政府什么才是最好的模式,但这些努力几乎无济于事。这些模式的差异依然并继续存在者。观察中国的体制和经济发展,兴许微妙之处就在于,我们必须承认并接受这些地方模式的差异,并且因为存在这样不同的发展模式,我们才能更好地从整体上懂得,尽管漏洞百出,但中国的经济20多年来总能不断取得成功的发展。割裂或者分离这些模式的做法都可能误读中国经济发展和制度转型的内在逻辑。中国的模式就是不存在一个模式。

中国的政治制度条件为什么允许并可以出现这种多样化的模式?它让我着迷。在这些问题上,我们还需要更多的经验体察与研究。经济学家有时候会发现,中国各地区的禀赋、社会、政策与体制条件的持久差异往往为经济研究提供一个很好的天然实验的场地。比如,做教育回报、贫困、收入分配以及公共政策的评估等,中国这样的“自然实验”是不可多得的。于是,细心的观察常常带来格外的喜悦。

 

 

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